老挝债务可持续性分析

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楼主 2021-04-02 12:18:01
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根据IMF的定义,一个国家的债务可持续性指的具有偿还力,且无需对未来收支平衡表进行重大调整的状态。为了达到这种状态,国际上提出了许多监测方法,笔者将衡量债务可持续性的方法分为静态与动态两种。静态方法是国际上最简单、最常用的方法,也就是用债务比率指标来衡量国家的债务规模是否合理且具有可持续性,一般常用指标为财政赤字率及债务负担率。此外,债务依存度和偿债率也常被拿来衡量债务风险。动态分析方法的实质是构建各种宏观经济状态下的动态模型分析框架,以现值预算约束条件为依据,全面分析宏观经济变量与债务可持续的关系。这种动态分析方法关注一国中长期的债务可持续性分析及预测,考虑的因素较多且适用范围广,能够分析多种经济情形下的债务可持续性,因此被IMF大力推崇,但其使用程度和接受范围还有待推广。


实际上,无论使用静态指标比率或是动态模型来衡量一国债务可持续性,得到的短期基本结论应该趋于一致,只是比率法应该考虑结合更多的外部因素加以分析。因此本文采用指标比率的方法来衡量老挝债务基本状况。再者,因老挝属于世界范围内重债穷国那一类国家,世界银行专门对这类重债穷国设定了一系列债务可持续性分析框架。因此,除了分析老挝基本普通的静态比率衡量指标,更多的考虑是结合世界银行标准对老挝的债务可持续水平进行更为合理的评价。


一、债务可持续性的静态指标衡量


债务比率是用来评估一个国家的债务的可持续性服务的义务,但国际上对此没有绝对的规则和确定值。很多关于发展中国家经验和债务服务性能的实证分析表明,当债务的现值与出口的比例达到200%,该国很有可能出现偿债困难。但是,可持续的债务负担却因国家的不同而有所不同,拥有快速增长的国家,该国出口有可能可以维持更高的债务水平。目前,有各种静态时点数据,具体来说就是各种外债指标用来确定一个国家债务可持续性的水平,这些指标包括:a)债务与GDP比率;b)外债与出口比例;c)政府债务与财政收入比;d)外债比重;e)短期债务;f)优惠的债务总额。


(一)外债负担与偿还


外债有负担和限度问题,一般从该国的偿债能力角度来全面考虑负担问题,而外债负担实际上也是政府负担问题,合理的外债负担和限度是通过具体的相对指标来确定的。现行国际判断国家财政赤字率和债务负担率是否达标的比例,并没有统一规定。目前国际较为流行的是根据欧盟1992年年签署的《马斯特里赫特条约》以及之后的《稳定与增长公约》对债务指标上限的规定。《马约》规定加入欧洲货币联盟的四项标准:其一是价格稳定,近一年的通胀率不能超过最稳定的三个成员国平均水平1.5%;其二是财政状况稳定,赤字率不超过3%,债务率不超过60%;其三是汇率水平稳定,波动幅度在条约规定范围之内;其四是长期利率稳定,长期政府债券利率不超过通胀率最低国家平均水平3%。但是,上述条约中被欧元区国家反复强调的债务衡量指标3%和60%的标准,并没有太多理论上的支持,并非一个国家财政与货币稳定的必要条件。


从下表1可以看出,老挝政府负债率(即外债总额存量占GNI国民总收入之比)实际上处于轻微下降趋势,债务率(即外债余额占商品劳务出口总额之比)也同样是缓慢降低的趋势,但是实际上老挝的债务率不仅远超欧盟的60%标准,更是超过了世界银行的一般评判标准,也就是债务的现值与出口的比例达到200%,该国很有可能出现偿债困难。加之老挝自2013、2014年开始短期债务偿还量飙升,短期外债占总外债比例在这两年分别达到8%以上,而优惠债务比例逐年下降,2013年老挝公共部门和私人外债总额相当于当年GDP的85%,未来很有可能将上升到90%。大部分的外债是长期的,大约有一半是公共债务和公开担保债务,其中大部分是以优惠条件借来的。总体而言,国家外部债务状况堪忧。


另一方面,老挝的经济增长自2013年以来有所减速,目前是以贷款支持经济使得老挝至2020年将可能摆脱最不发达国家地位。尽管目前全球石油价格的下降有助于支撑老挝脆弱的国际收支状况,但因其国际储备较少而难以有效应对外部冲击。世界银行、亚开行等国际机构以及老挝国家经济研究所专家在最近几年提示老挝政府警惕债务风险,全球评级机构穆迪公司在老挝决定修建中老铁路项目之后,也对其负债风险进行了风险评级,并认为于老挝而言,规模巨大的负债将拖垮老挝因近几年经济发展而累积起来的实力。



尽管不同国家的债务可持续上的衡量指标并不具有可比性,且每个国家应根据国情有自我评判标准。一般来说,较为发达的国家在国际金融市场上能够筹措到更多资金,其综合金融管理能力较强,因此其债务率相对提高并不会引起严重债务危机,但是较多经济并不发达的国家大部分资金来源于援助和优惠性贷款,其筹资能力相对较弱,加之资金管理水平有限,因此债务率过高可能引发偿付危机。对于老挝而言,经济增长的减缓以及预期全球市场需求降低,大宗商品金、铜的价格疲软等原因,最近几年老挝国家收入状况并不乐观。亚洲开发银行和世界银行预测老挝的电力生产预计将保持强劲增长。新修水电站、新的工商业及住宅发展,以及旅游、金融及电信等服务行业的强劲扩张,可以支撑GDP的强劲增长。但是这些强劲支撑在短期内能否发挥作用,还是个未知数,至少2016年已经过去大半年,老挝的水电增长以及对外出口计划并未如预期的那么快速产生经济效益。老挝当前主要出口商品为电力和矿产品,2015年出口量(以美元计)大约下降了7.1%。由于石油与大宗商品价格下跌以及国内需求进一步减弱,进口量(以美元计)也下跌了约5.8%。贸易赤字提高了约3%,达31亿美元,经常账户赤字收窄约占GDP的20.3%。2015年12月国际储备总额增至9.868亿美元左右,但也只能维持不到2个月的进口商品和服务的支付水平。


因此,从债务负担的角度来说,老挝政府必须要切实有效的推行刺激经济的政策,利用财政和货币政策减轻国家的外部脆弱性,通过出口多元化及改善国内商业环境来刺激生产,改善其国际收支状况,才可能从中长期缓解当前的堪忧债务状况,达到一个理想的债务可持续性状态。


(二)财政支撑力度


尽管2015年老挝政府加强税收征管力度,抑制公共行政支出的增长,但是亚洲开发银行预计老挝政府财政赤字在2016年将扩大到GDP的5%,相较2015年度的4.7%仍有微幅增长。老挝因控制财政赤字和偿还欠款的需要,2014、2015这两年时间限制了政府开支。因为2013财年老挝财政缺口急剧扩大到GDP的12.4%,当年政府决定推迟一些基础设施投资,严格控制预算外支出,并取消提高公务员工资和津贴,这些措施在2014财年对赤字扩大有所抑制。然而,随着大宗商品价格下行拖累2015财年收入,财政缺口扩大到GDP的4.7%。


2016年老挝仍然要继续偿还欠款,但却增加了一些附加费用预算,主要用于以东盟主席国身份主办的一系列会议。为解决财政收入不足的问题,老挝政府自2015年10月起,加强税收征管力度,并在国内推行反腐并严厉打击财务违规现象。从下表2看以看出,受益于全球性低油价和食品价格稳定的预期老挝国内的通货膨胀率保持在低位,但并不排除国际油价上升又使其国内通货膨胀率高涨,政府当前对宏观经济的把控较弱。实际上,从数据显示目前老挝削减财政赤字和抑制信贷快速增长的措施已经取得成效,但财政收入增长甚微,仍然处于收不抵支的状态,预计政府若要发展大型项目,仍然要靠外债和优惠贷款为主。




根据上述静态指标分析老挝的债务可持续性,较为直观,数据易得。但是这种简单的指标分析法存在的弊端是衡量债务风险的指标界限尤其是上限较难确定,再者不同国家之间不具有可比性。因为指标分析法只是根据过去发生的历史数据来推断将来的债务可持续性,并未将宏观环境的变动因素考虑在内,因此用该方法判断一个国家的债务可持续性,往往需要结合更多的外部因素加以考量。


二、世界银行和国际货币基金组织的债务可持续性框架


1996年世界银行和IMF提出了重债穷国动议,这是一个专门针对世界上贫穷国家债务问题的综合性减债框架,老挝也属于世界银行划分的重债穷国之列。2005年世界银行和IMF又推出了可持续性框架,帮助低收入国家解决债务问题。主要是根据各国国情,通过对其借贷政策指导,使其资金需求与潜在偿还能力相匹配。


在重债穷国框架下使用两大指标进行债务可持续性分析:债务净现值与出口额之比和债务净现值与财政收入之比。除了这两个指标之外,还有另外4个辅助性分析指标:a)债务净现值与国民总收入之比;b)债务利息与国民总收入之比;c)债务利息与出口额之比;d)债务利息与财政收入之比。这四个辅助指标在总体上也被认为有效及普遍接受。目前世界银行数据库对外部债务的分类有两类指标:其一是外部债务净现值与过去三年国民总收入平均值之比;其二是外部债务净现值与过去三年货物和服务出口额(包括工人汇款和转口贸易额)之比。前一指标超过80%,后一指标超过220%,一个国家就可被界定为严重负债国,若没有超过债务达到临界值的60%,则被认为是中度负债国。


参照表1数据,老挝的任何一个指标都超过了世界银行规定的重度债务的界限。就老挝的目前状况而言,与外部债务数额相比,国内债务数额可能较小,但是其对政府财政债务可持续性的影响却可能很大。在上述重债穷国动议和可持续性框架下,老挝的外部债务将会被判定为可持续,按照目前的状况也确实如此。上述债务框架内,通过努力是很有可能将外部债务减少到可持续的水平,但是很多低收入国家的国内债务可能成为其可持续的障碍。


目前针对重债穷国的债务可持续性分析,主要基于两个目的:首先是维持一国外部债务可持续性,其次是维持一国政府财务可持续性。分析外部债务可持续性时,应该包含所有政府及私人外债。分析一国财政可持续性时,债务种类却包含了国际和国内所有政府债务,且使用不同的宏观经济变量做对比分析。因此,在分析财政债务可持续性时,不能拿来与出口额做比较,而分析外债可持续性时,不宜用财政收入做比较。从世界银行和IMF的标准来看,外部债务可持续性不是财政可持续性的必然条件,反之亦然。


因此,落实到具体债务可持续性分析,世界银行与IMF仍然不能摆脱债务指标衡量持续性的方法,但是,在债务指标有效性方面,目前仍然存在争议。目前具有定论的一致衡量指标如下:


(1)债务净现值和债务利息与收入(一般为GDP,GNP,GDI或者GNI)比率为比较有效的综合指标; 


(2)外部总债务净现值和债务利息净现值与出口额比率对分析外部债务可持续性有效;


(3)政府总债务净现值和债务利息净现值与政府财政收入比率对财政债务可持续性分析有效。  


从上述指标来看,2016老挝政府债务仍然可控。据老挝政府4月提交国会的一份预算报告显示,在2015-2016财年,老挝政府截至到当前税收收入80000亿基普,相当于完成年度计划的30.6%。其中,国内税收达74000亿基普,相当于完成年度计划的31.4%。同时,政府预算支出达115900亿基普,相当于完成年度计划的36%。其中,11900亿基普被用于偿还国内债务,相当于完成年度计划的43%;8760亿基普被用于偿还国外债务,相当于完成年度计划的25%。老挝计划与投资部在年中计算出因开发项目所欠的国家债务。政府部门分配其预算的30%用于还债。截至去年10月,老挝20个中央国家机构、四省和万象市累积债务总额达291,070亿基普。老挝政府早在2015年声明未来国家投资须基于国家的财政能力,以避免积累更多的债务。


从历史数据看老挝债务指标,很多都超出国际机构限定的上限范围内,但是老挝国内却没有爆发大的债务危机,且政府将重点放在了控制支出,避免加重债务负担,利用各种途径增加政府收入等方面。该国尽管目前外部性依然脆弱,缓冲外部冲击的能力较弱,在国际形势不发生大变化的前提下,随着水电能源和建筑业持续走强,服务业的强劲扩张,接下来短期老挝仍然会保持强劲增长路径。加上中老铁路项目的开工及推进预期,相信老挝吸引国际投资的能力会逐渐走强。


图片来源:新华网                         

广西大学中国—东盟研究院老挝所研究助理 方晶晶





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