“十二五”期间，中国的能源消费年均保持2%以上的增速，超过美国成为世界第一大原油买家和第一大成品油消费国。同时，作为世界第一大煤炭资源国，中国的煤炭消费及比重也保持世界第一位。成品油加煤炭构成了我国能源消费格局最主要的部分。
但经济发展所带来的环境问题正在困扰中国，寻求相对清洁的能源被认为是解决这一问题的良方。近年来，围绕着天然气方面的能源结构存量改革一直没有停歇，无论是能源中上游的体制改革，还是下游的价格改革，其目的只有一个，就是提升天然气在我国一次能源消费中的比重。 但是，“十二五”所进行的一系列改革只能说“收效甚微”，天然气消费量距离“十二五”刚开始设立的目标尚有较大距离。2016年作为“十三五”的开端之年，上述两方面改革的进程也陡然加速。在国际能源价格低迷的情况下，这些改革措施的最终能否让天然气的消费格局焕然一新，成为了天然气产业链条上所有人最关注的问题。（郑升）
导读
为了让上述难以实现的量化指标变得相对容易一些，今年上半年在这一纲领的指导下，发改委能源局等相关部委围绕上中下游不同方面密集发布指导性文件及试点方案，几项关键性的基础建设项目也在今年或开工或投产，旨在“十三五”的开局之年，为能源生产和消费革命添一把柴。
2016年的冬天，比以往来得要早一些。
北京天然气公司相关负责人告诉记者，供给北京的三条陕京天然气管道，日输送天然气量比去年提前五天破一亿立方米。“去年消费的峰值为1.09亿立方米，仍然出现了天然气使用短缺的情况，今年看来，消费量还会增加，北京的天然气供给形势非常严峻。”该公司陕京四线项目部的李松告诉21世纪经济报道记者。
相比煤炭和燃料油，天然气一直被认为是一种相对清洁的化石能源，达标的天然气燃烧仅会排放水和二氧化碳。一直以来，与欧洲、北美发达地区相比，中国的平均天然气使用量和在一次能源消费中的比例相对偏少，天然气消费的潜力巨大，而提升天然气的消费量也成为“十二五”中有关能源改革的重要领域。
从《天然气发展“十二五”规划》来看，其预计年均增长量超过200亿立方米，2015年全年消费量达到2300亿立方米，除此之外还有关于产量、价格等改革的预期目标。
但从结果来看，2015年整年消费量仅1940亿立方米，与目标相差接近400亿立方米，同样，“十二五”规划中关于产量、基础建设和市场化改革的指标都没有达到预计。
这样的形势就给“十三五”期间的规划出了一个难题，既要制定切合实际的发展预期，又要考虑到目前掣肘天然气消费量增长的主要矛盾制定有关政策。
过渡时期“行动计划”
“实际上，目前有关天然气的一系列改革均是围绕着2014年出台的《能源发展战略行动计划2014-2020》所规划的方向进行改革的。”一位天然气行业相关人士告诉记者。
《能源发展战略行动计划2014-2020》（下称《行动计划》）是目前制定的各类能源政策所遵循的总体框架，这一框架由国务院办公厅于2014年6月7日制作成文，并于当年11月19日正式发布。
当年6月13日，行动计划成文后，、，研究我国能源安全战略。他强调，能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，保障国家能源安全，必须推动能源生产和消费革命。
行动计划指出，从现在到2020年，是我国全面建成小康社会的关键时期，是能源发展转型的重要战略机遇期。
在此之后，围绕中国能源领域下一步的改革重点，就是推动能源生产和消费革命。
《行动计划》确立了节约优先、立足国内、绿色低碳和创新驱动四大战略，在其中的绿色低碳战略部分，明确要求坚持发展非化石能源与化石能源高效清洁利用并举，逐步降低煤炭消费比重，提高天然气消费比重。到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%以上，煤炭消费比重控制在62%以内。
但是，“十二五”规划所设立的2015年年消费2300亿立方米天然气的目标远未完成。依据国家统计局给出的数字，2015年年末天然气消费的绝对数量为1930亿立方米，占全国能源消费总量5.9%，这一数字相比2012年仅上升1.1个百分点。按照2012至2015年的增长到10%的天然气能源消费占比，几乎是不可能实现的目标。
在“十三五”期间能源规划尚未出台的情况下，目前的《行动计划》可以视作“十二五”与“十三五”之间的过渡文件，同时，这一文件与高层一直主张的能源生产与消费革命相契合，于是被认为是这一段过渡时期能源领域改革的纲领性文件。
在这一纲领性文件中，对于天然气上游建设的要求是，加快常规天然气增储上产，尽快突破非常规天然气发展瓶颈，促进天然气储量产量快速增长。要求至2020年常规、非常规和煤层气三项天然气生产指标总和达到2450亿立方米。而2015年，这一数字为1346亿立方米，比2012年增加21.7%。也就是说在未来五年内每年要增加200亿立方米，依据目前的速度看，这一目标实现的难度也非常大。
同时，对于国内天然气管道基础设施建设也规定了2020年12万公里的目标，而截至目前，国内在服役天然气管道总里程是7.2万公里，依据过去十年年均增长0.5万公里的速度，这一目标的实现难度也非常大。
“近年来随着法律法规的不断完善，管道建设需要的条件也越来越多，所以管道建设的速度总体还是慢了一些，”一位陕京四线项目部的人士告诉记者。
但《行动计划》并没有对进口量，包括管道进口和液化天然气进口进行明确的规定，所以从可以量化的上述三项指标来看，这一行动纲领所规定的目标尚存很多疑虑。
为了保障上述目标得以实现，《行动计划》规定了三项保障措施，其中，根本方向是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。具体措施包括完善现代能源市场体系、推进能源价格改革、深化重点领域和关键环节改革等三大类十一项。
所以，为了让上述难以实现的量化指标变得相对容易一些，今年上半年在这一纲领的指导下，相关部委围绕上中下游不同方面密集发布指导性文件及试点方案，几项关键性的基础建设项目也在今年或开工或投产，旨在“十三五”的开局之年，为能源生产和消费革命添一把柴。
上游星火：“页岩气革命”重现？
在《行动计划》中，关于天然气增储上产战略的安排，“页岩气”占了较多的篇幅。
与美国4323亿立方米的年产量相比，中国2015年页岩气产量只有44.71亿立方米。巨大差距的背后是技术、资金、市场及自然禀赋等的差别。
但作为页岩气储量高达31.55万亿立方米、储量高居世界第二的中国，必然也会思考页岩气改革所带来的价值。
今年10月，国家能源局印发了《页岩气发展规划（2016-2020年）》，部署了大力推进科技攻关、分层次布局勘探开发、加强国家级页岩气示范区建设、完善基础设施及市场等四大任务。
这一规划也确定了页岩气的产量目标，与《行动计划》规定一致，在政策支持到位和市场开拓顺利情况下，2020年力争实现页岩气产量300亿立方米。长远目标来看，2030年实现页岩气产量800-1000亿立方米。
实际上，在“十二五”以来，获得国家各有关部门及相关企业扶持力度最强的上游就是页岩气有关项目。
2012年，财政部、国家能源局出台页岩气开发利用补贴政策，2012-2015年，.4元/立方米标准对页岩气开采企业给予补贴；2015年，，补贴标准调整为前三年0.3元/立方米、后两年0.2元/立方米。2013年，国家能源局发布《页岩气产业政策》，、示范区建设、技术政策、市场与运输、节约利用与环境保护等方面进行规定和引导，推动页岩气产业健康发展。
同时，在2011年前后，国家前所未有地公开招标页岩气区块矿权，前后共计二十余家企业中标，除传统的中石油中石化以外，有数家混合所有制甚至纯民营企业中标。但从实际情况看，其进展相当不顺，以至于在此之后直到今天，第三轮招标迟迟没有下文。
造成页岩气开发的困境有诸多方面，低油价、高投资、高技术门槛、长回收周期等因素均在制约页岩气的开发，但其中最为重要的因素，就是页岩气开发技术的总体落后和相对垄断。
据介绍，国内顶尖的物探技术掌握在中石油和中石化两家公司下属的物探公司手中，即便是地方国资企业，也没有技术实力强劲的物探队伍。目前中国天然气单井成本高达一亿元，这一数字相比美国高近50%，因此采几口井不出气的情况让绝大部分企业难以承受。
“国内的企业在中标之后，实际上并不知道这一块区域的实际储量和产能，需要再找物探公司进行勘探。”一位参与页岩气开发的民营企业人士告诉记者：“即便中标，也不能判定这一区域是否能商业化开发。”
在这种情况下，想要让页岩气遍地开花变得异常困难，所以在上述规划中，提出了优先建设几大页岩气开发试点，强调“十三五”期间，进一步加强长宁-威远、涪陵、昭通和延安四个国家级页岩气示范区建设，通过试验示范，完善和推广页岩气有效开发技术、高效管理模式和适用体制机制等。
而在这四个试点中，涪陵已经被中石化宣布成为国内首个实现商业运营的页岩气田，目前产量为年50亿立方米，并争取在2017年达到年100亿立方米的产量。
但仅依靠试点带动，对于被寄以厚望的天然气增量——页岩气开发来说，想要达到美国般的燎原之势还尚待观察。
中游突围：“管网独立”猜想
2016年围绕中国能源革命的话题中，管网独立被议论的次数远超其他议题。
自从铁塔公司开始从三大通讯公司中开始独立，有关天然气管网运输从三桶油中独立出来的声音就不绝于耳。《行动计划》中，要求重点推进油气管网建设运营体制改革，明确油气管网功能定位，逐步建立公平接入、供需导向、可靠灵活的油气输送网络。
据公开资料统计，三桶油目前所拥有的天然气管道资产总长度为42220公里，以国家统计局2015年公布的天然气总里程7.2万公里的数字来看，比例接近60%。“从全国范围来看，管网归属相当多元化，有央企，有地方政府还有民营企业，一刀切要求管网独立并非易事，”一位天然气管输方面的专家告诉记者。
但从“放开两头，管住中间”的天然气改革总体思路上来看，。
2016年8月，国家发改委发布了《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》的征求意见稿，两份办法对目前天然气管输价格的定价及成本等相关方面做出了非常细致的规定。
到2016年11月，发改委又发布了《国家发展改革委关于明确储气设施相关价格政策的通知》，明确储气服务价格由供需双方协商。储气设施天然气购销价格由市场竞争形成，并鼓励城镇燃气企业投资建设储气设施。
在对管输和储气设施价格的核定后，为了让管线的各类信息更加透明，国家能源局在2016年9月下发《国家能源局综合司关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》，要求三桶油和各省内运营承担运输功能油气管网设施的地方企业在10月31日以前公开其油气管网设施开放相关信息。
而在11月初，三桶油也配合地将其旗下全部的管道信息公开，分别放在了三家公司的官方网站上。尽管公布的信息相对静态，并且没有管道实际输送情况的信息，但依然为民营企业及其他市场主体参与管道输气提供了巨大的参考意义。
卓创资讯的天然气市场分析师刘广彬告诉记者，从目前改革的进程来看，管网独立可以为下游的价格改革提供不可或缺的市场环境。“参照英美的管网机制，独立的管网公司外加下游可自由选择的燃气供应商，可以帮助天然气价格进一步市场化。”
下游放开：价格逐步放开
目前我国普遍采用的天然气价格计算方法，始于2011年末发改委发布的《国家发展改革委关于在广东省、广西自治区开展天然气价格形成机制改革试点的通知》。该通知要求，将成本加成定价改为按市场净回值定价。
在此基础上，2013年又发布了《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》，要求增量气以2011年发布的通知为准，而存量气在“十二五”期间也全部调整并轨完毕。
2015年，国家发改委通知决定自2015年4月1日采暖基本结束后将存量气和增量气门站价格并轨，并全面理顺非居民用气价格。同时试点放开直供用户（化肥企业除外）用气价格，居民用气门站价格不作调整。
经历数次改革后，天然气目前的定价机制依然是以政府定价为主，而这样相对呆板的定价机制在经历2014-2015年的能源价格雪崩后，显然难以支撑目前的天然气消费格局，这也是导致当年天然气使用量未达预期的重要原因之一。
因此，发改委在近期宣布，自2016年11月10日起，全面放开化肥用气价格，由供需双方协商确定。“化肥用气价格全面放开后，除少数涉及民生的居民用气外，80%以上非居民用气价格由市场主导。其中，50%左右实现完全市场化，30%左右由企业在框架范围内协商确定。”国家发改委相关负责人表示。
而在全部理顺非居民用气价格改革之后，居民用气价格的市场化成为了下一个改革的目标。11月中旬，发改委通知福建省物价局和中石油，决定在福建省开展天然气门站价格市场化改革试点，西气东输供福建省天然气门站价格由供需双方协商确定。
具体来说，管理层要求中石油加强与用气企业沟通，妥善协商确定具体门站价格。积极推动西气东输供福建省天然气进入石油天然气交易中心等交易平台，尽可能通过市场交易形成价格，实现价格公开透明。
“目前中石油在福建地区的天然气销售全部是由中石油福建销售公司负责，这样成品油和天然气统一销售的机制在中石油内部来说尚属首次。”中石油福建销售相关人士告诉21世纪经济报道记者。
同时，作为一种大宗商品，随着消费量的不断增加，天然气已经渐渐与原油脱钩，在许多国家成为了一种独立可交易的大宗商品形式。去年，发改委发文支持上海石油天然气交易中心的建设被认为是不错的尝试。
“在上海石油天然气交易中心尝试进行管道天然气和液化天然气的交易，有助于形成相对市场化的价格，并把天然气定价权拿在我国手里。”刘广彬说。
来源：21世纪经济报道
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